我国最严格水资源管理责任与考核制度的确立
3月 22 日，是第二十二届“世界水日”；3 月 22 日 ~28 日，是第二十七届“中国水周”。联合国确定2014年“世界水日”的宣传主题是“水与能源”（Water and Energy）。水利部确定 2014 年我国纪念“世界水日”和“中国水周”活动的宣传主题为“加强河湖管理，建设水生态文明”。
与今年的“中国水周”主题相辅相成的是，不久之前，水利部、发展改革委、工业和信息化部等 10 部门联合印发《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》（以下简称《实施方案》），对考核组织、程序、内容、评分和结果使用做出明确规定。依照规定，备受瞩目的“最严格水资源管理制度考核工作”将在今年 3月全面启动。
水利部副部长胡四一在接受媒体采访时表示：“《考核办法》的出台，是国务院为加快落实最严格水资源管理制度做出的又一重大决策。实行最严格水资源管理制度重在落实，建立责任与考核制度，是确保最严格水资源管理制度主要目标和各项任务措施落到实处的关键。作为最严格水资源管理制度的重要配套政策性文件，《考核办法》明确了实行最严格水资源管理制度的责任主体与考核对象，明确了各省区水资源管理控制目标，明确了考核内容、考核方式、考核程序、奖惩措施等，标志着我国最严格水资源管理责任与考核制度的正式确立。”
考核的对象和内容是什么？
据了解，《实施方案》明确，由水利部等十部门组成考核工作组，对全国 31个省级行政区最严格水资源管理制度落实情况进行考核，考核对象为各省级行政区。考核内容包括各省级行政区最严格水资源管理制度目标完成、制度建设和措施落实情况两部分。
目标完成情况主要考核用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数和重要江河湖泊水功能区水质达标率等 4 项指标。制度建设和措施落实情况包括用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等制度建设及相应措施落实情况。
按照《实施方案》的要求，我国将在以下方面建立严格的问责制度：
严格实施取水许可——对取用水总量达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。
严格地下水管理和保护——实行地下水取用水总量控制和水位控制；核定并公布地下水禁采和限采范围，严格查处地下水违规采用；限期关闭在城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井。
严格水功能区监管——从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量；对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批新增取水和入河湖排污口。
据了解，《实施方案》规定，水利部考核工作组各成员单位，于考核期内各年度 2 月份发布年度考核工作通知，明确对上一年度或期末考核工作的具体要求。各省级行政区确定年度目标和工作计划，组织开展自查，形成自查报告。考核工作组办公室综合自查、核查和重点抽查结果，形成年度或期末考核报告。并将考核结果划分为优秀、良好、合格、不合格四个等级。年度、期末考核结果经国务院审定后向社会公告，并交至干部主管部门，作为对各省级行政区主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。
《方案》强调，对年度或期末考核结果不合格的省级行政区，要在考核结果公告后 1 个月内，向国务院做出书面报告，提出限期整改措施。对整改不到位的，由相关部门依法依纪追究该地区有关责任人员的责任。对在考核工作中瞒报、谎报、漏报等弄虚作假行为的地区，予以通报批评，对有关责任人员依法依纪追究责任。
水利部原水资源司司长、教授级高工高而坤表示，实施最严格水资源管理将使缺水地区发展灌溉面积受到限制，使农业节水加快推进；在工业和产业布局方面，高耗水、高污染的产业将被抑制、淘汰，现有的产业将进行节水技术改造和结构调整；在生态方面，实施限制纳污控制，减少对生态用水的挤占，将促进水环境改善。
关注水危机 合理开发利用水资源
据了解，我国的“水”存在两大主要问题：一是水资源短缺，二是水污染严重。有资料显示，我国是一个干旱缺水严重的国家。人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4、在世界上名列第 110 位，是全球人均水资源最贫乏的国家之一。人均可利用水资源量仅为 900 立方米，并且分布极不均衡。20 世纪末，全国 600 多座城市中有 400 多座城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达 110 个，全国城市缺水总量为 60 亿立方米。
据监测，全国废污水排放量近年来呈现大幅增长的趋势，多数城市地下水受到一定程度污染，并且有逐年加重的趋势。
日趋严重的水污染不仅降低了水体的使用功能，进一步加剧了水资源短缺的矛盾，而且还严重威胁到城市居民的饮水安全和健康。
专家表示，为缓解严峻的水形势：
一是节水优先。这主要体现在控制需求，创建节水型社会。在国家发展过程中，选择适当的发展项目，建立“有多少水办多少事”的理念，杜绝水资源浪费。同时需要采用良好的管理和技术手段，提高水资源利用率。积极发展节水的工业、农业技术，大力推广应用节水器具，发现并杜绝水的漏泄，包括用水器具及输水管网中的漏泄。
二是治污为本。这要求我国的'水污染防治战略应尽快实行调整，从末端治理转向源头控制和全过程控制。我国目前还有大量的工业企业仍然是粗放型的生产模式，工业废水处理并不理想，即便实现了达标排放，还是有大量的污染物排入了江河湖泊中，污染程度已经超过了河流湖泊自身的环境容量。随着经济的发展，工业废水的排放量还要增长，污染物也会随着增加。如果大力推行清洁生产，实行污染物排放的源头控制和全过程控制，污染物排放会有较大幅度的削减，工业生产也可以做到增产不增污。三是多渠道开源。
这主要指开发非传统水资源。钱易指出，为了提高供水能力，过去主要着眼于传统水资源的开发即当地的地表水和地下水开发，当发现地下水水位持续下降和地表水逐渐枯竭后又想到远距离调水。远距离调水除了需要十分昂贵的基建投资和运行费用外，还有施工、管理等各方面的困难，同时生态影响是近年来人们关心的又一重要问题。
现在世界各国纷纷转向非传统水资源的开发。非传统水资源包括：雨水、再生的污废水、海水、空中水资源。据介绍，目前我国工业用水重复利用率只有 60%，城市废水利用几乎没有。而以色列的城市废水利用达到 90%，美国的洛杉矶也是利用处理过的城市废水浇灌绿地。城市废水的再利用不仅减少了污染，还可以缓解水资源紧张的矛盾。另外，随着技术进步，海水淡化成本趋低，并且海水可以直接用作工业冷却用水和冲洗用水。
将水资源管理落到实处
为解决我国复杂的水资源水环境问题，2011 年中央一号文件提出实行最严格水资源管理制度，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。随后，国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，确立了“三条红线”，即：水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线。
近年来，我国在水资源开发、利用、配置、节约、保护和管理工作方面取得了显着成绩，但必须清醒地看到，水资源短缺、水生态恶化等问题依然突出。和“三条红线”提出的目标对比，人们不禁感到实行最严格水资源管理制度的压力之大。如何让“最严格”的制度得到“最严格”的落实，是实现目标的关键。
“要确保最严格水资源管理制度的主要目标和各项任务措施落到实处，最关键的是建立责任与考核制度。”水利部水资源司司长陈明忠说。2013 年，国务院办公厅发布了《实行最严格水资源管理制度考核办法》，明确各省、自治区、直辖市是实行最严格水资源管理制度的责任主体。此后，水资源管理考核工作加快推进。此次《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》正式出台，其实是将考核组织、程序、内容等进一步细化，为推动实行最严格水资源管理制度考核工作提供实施依据。
我国区域跨界水污染治理问题探究
中国幅员辽阔，河流湖泊分布范围较广，而流域水资源具有较强的流动性和关联性，若某一区域水资源发生污染问题，将会波及其他区域的水资源，从而带来跨界水污染治理难题。在各种水污染矛盾中，区域跨界水污染矛盾因其自身的特点，导致矛盾较为凸显，最后演化成跨界水污染纠纷及其冲突，这将不利于社会稳定和经济的平稳发展。因跨界水污染矛盾涉及范围较广，对社会经济发展平衡和水资源管理体制施行等形成不利局面，从而解决区域跨界水污染问题并建立长效治理机制受到社会各阶层普遍关注。
1 跨界水污染理念及其特点
1.1 跨界水污染理念
跨界污染主要指某一区域内部产生的污染问题，不仅影响本区域的发展还对其他区域带来一定的污染威胁，即污染物质随着特殊介质的流动而发生物理转移，进入相邻行政管理区域，形成区域间污染问题，因其具有较为复杂的物理外部性。从而难以从根本上予以解决。水污染主要指污染物质的量堆积到一定临界点后，水体自净能力不能有效分界污染物，致使水体特性和生长在水体中的生物群落特征产生变异，影响水体功能，阻碍水的有效利用，从而对人体生命健康造成威胁。跨界水污染作为跨界污染的一部分，即相关的污染物在某一区域产生大量排放，随水流到另一区域，影响另一区域的生态平衡和环境质量。
1.2 跨界水污染特点
结合水资源的特性浅要分析跨界水污染的特点，跨界水污染问题实质为跨越一个或者多个行政辖区边界，并对本区域以外的地域利益产生不利影响；其污染源所涉及范围较为广泛，不仅影响河流上、中、下游等区域，还会对流域沿岸居民生活带来一定的麻烦，同时还会影响沿岸地域经济效益和社会效益的健康发展；因区域跨界水污染涵盖较多利益群体的多种利益关系，从而致使水污染防治工作具有一定的繁杂性和关联性，不易达成一致、统一管理；并且就目前水污染治理技术而言，仍然处于深入研究境地，并未形成大范围治理水污染的体系，而监测水污染工作要求具有较强的系统性和技术性，具有较高专业知识和较强操作技能的优质人才较匮乏，这对水污染防治工作的快速发展造成不利影响。
2 我国区域跨界水污染治理存在的问题
区域跨界水污染治理既区别于跨界水污染纠纷处理，但两者之间又存在一定的联系，跨界水污染治理矛盾随着久不治理将会逐渐演变成水事纠纷，为区域间的社会经济发展带来相关的矛盾，这就需实时监测跨界水污染矛盾激发问题，并及时采取有效措施予以处理区域跨界间的水事纠纷。随着水污染问题的日益严重，水污染跨界流动直接激化区域间社会经济利益矛盾，致使现有水资源管理体制无法及时予以处理。当前各地区间跨界水污染治理和水事纠纷处理存在一定的隐患。
2.1 处理方式较为陈旧
当前，各个省市水利部门和环保部门在处理跨界水污染事件及其纠纷时，常依据自身职责予以上报处理，但各区域间上级领导并不详细了解该起水事纠纷的起因及现状，常出现较长时间予以讨论，调查，致使事态拖延而矛盾逐渐深化。水利部门和环保部门主要负责检测、工程方式处理、执法及环境评价中介管理等方面，并且其在处理水污染事件及纠纷时具有上报上级处理的职能，但《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等相关的法律法规并未对跨界水污染事件及其纠纷制定较明确的法律依据，致使处理进程较为缓慢。此外，各跨界地区相关的行政部门并不是相互隶属关系，在执法执行上可能发生不统一步伐的现象，不能有效落实相关的处理政策。
2.2 利益牵扯较为复杂
处理跨界水污染事件及其纠纷主要依据省级政府的协调权利，针对上报的水污染事件及纠纷，省级政府将会联合同流域机构、国家相关部委等进行协调处理，并明确处理事件的方式。但在污染治理的过程中，因其牵扯到各个区域的产业结构及产业发展优先次序等战略问题，常不能照常完成治理进程。
2.3 事前预防机制较少
跨界水污染矛盾演变成水事冲突时，上级才会采取协调干预措施，进而当地政府进行协商并执行上级命令，在事后亦有若干协商机制，但其事前预防机制较少，欠缺有效沟通。水资源具有一定的公共特性，当地政府在处理水事纠纷过程中占据关键地位，而这些行政区域之间并不存在隶属关系，进而致使跨界协商难以有效进行。事前预防机制较少，不能及时遏制水污染事件的发展态势，随着事件的拖延，将可能造成矛盾加重，最后演变成极难协调解决的事情，以致于影响区域经济的快速发展和国家的长治久安。
3 我国区域跨界水污染治理策略
我国区域跨界水污染治理需结合当前的水资源管理体制和社会经济管理体制，在实际生活中采取协商的方式予以解决，共同致力于水污染问题，从而推动社会主义和谐社会的快速发展。
3.1 建立健全跨界环境治理机制
水污染相关的具体事件存在一定的偶然性，协商可有效解决及时能够控制的问题，但从区域社会稳定和环境生态改善等这大环境而言，建立常规化跨界协商机制必不可少。区域政府在跨界水污染治理协商过程中处于主导性地位，逐步引入跨界涉水社会经济主体共同参与协商，加强区域政府之间和流域管理部门之间的政府间协商。随着社会主义市场经济的快速发展，市场化程度越来越高，国家需及时出台并更新跨界行政管辖区域环境治理有关的法规制度，将区域跨界水污染问题进行法制化和制度化转变，将会有利于对各省市之间有关水污染治理问题的处理。建立常规化水污染治理机制，若出现偶然性水事纠纷则可采取各省市政府予以协商处理；而对于长期性水污染治理问题则需各省市依据所出台的水事纠纷处理法规制度，依照法定程序予以照常处理。在相关的水污染治理法规上，需明确流域所跨各个行政区域的管理权利、治理责任以及实施任务、工作任务等方面，对水资源开发利用进行有效地规划，以便能够确保经济发展和环境保护，提升跨界水污染治理效率。
3.2 构建较为全面的政府合作机制
各省市地方政府，在区域跨界污染治理环节中处于重要地位，构建较为全面的政府合作机制，需倡导各级政府在治理水污染事件时，积极合作、共同为水污染治理献计献策，摒弃存有私心的蝇头小利，力气往一处使，致力于水污染治理工作之中。流域跨界水污染波及区域较广，其中牵连的经济利益较复杂，国家在构建政府合作机制时需结合当前实际情况，一切从实际出发，促进不同行政区政府加强合作意识，共同协商建立跨界环境管理结构，并保障机构管理的权威性和公正性，在实践活动中不断地完善管理机构的功能，并实时更新相关的管理内容，以便能够与时俱进，实现各级、各区域政府间水资源共享和生态、环境等方面共同治理，进一步提高区域跨界水污染治理水平。
4 结语
综上所述，随着我国水资源污染的日益严重，有关水污染治理的研究受到社会高度关注，国家和地方政府在面对区域跨界水污染问题时，需积极出台科学、合理的解决措施，立足于水污染实际情况，还可借鉴其他各国有关水污染治理的成功经验，从制度和政策上确保我国区域水污染治理水平及效果，为我国跨界水污染问题的及时、有效解决创造有利条件。
参考文献
[1]秦勤。我国跨界水污染治理的对策研究[D].四川省社会科学院，2014.
[2]兰生奎。关于流域跨界水污染治理的相关思考[J].资源节约与环保，2014,（03）：135.
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